论文提要：

    人民陪审员制度作为我国一项重要的政治制度和司法制度，是人民群众直接参与和监督司法的重要渠道和民主形式。但在司法实践中，人民陪审制度却未能发挥预期的效果，问题层出不穷，饱受社会各界争议，废除之声不绝于耳。党的十八届三中全会提出，要广泛实行人民陪审员制度，拓宽人民群众有序参与司法渠道。十八届四中全会则进一步明确提出，要保障人民群众参与司法，完善人民陪审员制度，保障公民陪审权利，扩大参审范围，完善随机抽选方式，提高人民陪审制度公信度。这都为人民陪审员制度改革定了基调和方向。其中，改革的重点是要逐步实行人民陪审员不再审理法律适用问题，只参与审理事实认定问题。这必将给人民陪审员制度带来巨大变化，涉及到诸多法律关系的调整，本文由此展开，试从陪审制度的现状出发，以问题为导向，论述陪审员参审案件区分事实审与法律审的必要性及其实现途径。（全文共7543字）

    主要创新观点

    关于人民陪审员制度改革的研究中，提出区分事实审与法律审观点的屡见不鲜，但专门就此问题展开论述的却不多见。为扭转“陪而不审”、“制度虚设”等问题，此前一些地方也曾做过尝试，比如说陕西法院征询公民代表意见、河南法院试点人民陪审团以及“吴中模式”的全国推广，都取得了一定的成果，但却未在根本上改变陪审制的现状。本文试图从陪审制的历史脉络中，分析我国人民陪审制度存在的问题，并从事实审与法律审的关系来探讨分权模式下完善陪审员参审案件机制改革的路径。

    以下正文：

    我国人民陪审员制度以陪审员与法官“同职同权同责”为基础设计，本质上与西方国家的陪审制不同，属于参审制。这种制度的本意是要体现司法民主，让人民群众更好地参与并监督审判活动。但却脱离了我国司法发展的实际，陪审参审机制不完善，陪审员的个人素质又良莠不齐，以致这一重要的司法制度最终沦为标榜司法民主的旗帜，却难以发挥实际作用。我国陪审制度发展方向和改革坐标到底在哪？为解答这样的疑惑，笔者试图通过对人民陪审员制度运行的历史和现状来作一番梳理和反思。

    一、我国陪审员制度的发展现状及问题分析

    （一）我国陪审员制度的历史沿革

    我国人民陪审员制度最早起始于清末法律改革，沈家本起草的《刑事、民事诉讼法草案》。新中国成立后，陪审制度作为一项基本的司法审判制度被规定在宪法性文件《共同纲领》和《五四宪法》当中。文化大革命期间，我国司法制度遭到彻底破坏，陪审制度也随之夭折。1975年，宪法修改时删除了有关人民陪审的规定。直至党的十一届三中全会召开以后，开始大规模的拨乱反正，我国民主与法制迎来新的发展春天，人民陪审员制度开始重建。1978年宪法第41条规定:人民法院审判案件，依照法律规定实行群众代表陪审的制度。次年颁布的《人民法院组织法》也将人民陪审制度写入其中。但人民陪审制度，在司法实践中无法被普遍采用。因此，1983年《人民法院组织》法在修订时，将陪审制从一项制度原则性，规定改为较为灵活的选择性规定，即人民法院审理第一审案件，由审判员组成合议庭或者由审判员和人民陪审员组成合议庭进行。与之相呼应，我国三大诉讼法也在审判组织部分作出了适用陪审制度的相关规定，但这些规定都过于笼统，较为混乱，缺乏可操作性。

    2004年8月十届全国人大常委会第十一次会议通过了《关于完善人民陪审员制度的决定》，这是我国首次就陪审问题进行单项立，它规定了人民陪审员制度适用的案件范围，陪审员的抽取方式及担任人民陪审员的资格条件、产生程序、任期、权利义务、经济补助等内容，对人民陪审员的性质及其在审判活动中的地位、职责给予了明确。 2004年12月16日最高人民法院、司法部又联合出台了《最高人民法院 司法部关于人民陪审员选任、培训、考核工作的实施意见》，进一步细化了陪审员选任、培训、考核等相关制度。2005年1月6日，最高人民法院公布了《最高人民法院关于人民陪审员管理办法》，2009年11月又颁布了《关于人民陪审员参加审判活动若干问题的规定》，都进一步规定了落实陪审员制度的措施，也标志着我国人民陪审员制度的进一步完善。

    党的十八大、十八届三中、四中全会都对陪审制度给予了高度重视，指出要不断完善人民陪审制度，保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权。2013年5月，全国法院人民陪审员会议提出推行“陪审员倍增计划”。2015年4月1日，中央全面深化改革领导小组第11次会议审议通过了《人民陪审员制度改革试点方案》。随后，十二届全国人大常委会第十四次会议作出了《关于授权在部分地区开展人民陪审员制度改革试点工作的决定》。这进一步为人民陪审员制度改革明确了具体方向、基本内容和法律依据。陪审制度自此驶入改革快车道。

    （二）我国陪审员制度存在的现实问题

    1．人民陪审员职权趋于形式化

    虽然法律规定人民陪审员是他所参加的合议庭的组成人员，除不能担任审判长之外，在参加审判活动中同法官具有同等的权利。但在实际工作中，人民陪审员大都法律素质不高，法律知识相对匮乏，参与案件审理时只能凭直观感觉和主观喜恶来评判是非，无法运用法学原理和法律条文对案件进行质证和认证。法律对陪审员参审机制的规定又很宏观，缺乏具体的操作规范, 使得人民陪审员参与法庭审理往往无所适从，逐渐对陪审工作丧失判断力和自信心，不敢对案件提出实质性的处理意见，生怕取笑于大方之家，因而常常依附法官的专业思维，而很少有自己的价值判断，长久以来的依赖与遵从，导致陪审员最终被边缘化，于是出现了所谓的“陪而不审”“合而不议”现象。此外，人民陪审员的权利义务法律规定的也不够具体明确，有的法官通知开庭才会到庭坐上几分钟，有的陪审员不耐烦地就中途离场，更有甚者，被邀请陪审都不到庭参加。究其根本，除了陪审员主观上的不重视以外，也有法律未明确陪审员的权责的客观原因。所以,只有在相关法律条文中明确规定人民陪审员的权利义务,才能使人民陪审员充分认识到自己参与陪审的重要意义，从而在庭审中真正代表普通民众行使权利、履行义务,发挥陪审制度的价值功能。

    2．人民陪审员地位趋于职业化

    目前，我国陪审员参与陪审呈现两极分化的现象，即沉没的多数与活跃的少数。我国法律并未规定陪审员进入合议庭的程序，实践中普遍的做法是法官随机通知陪审员参审。于是, 法官在选择陪审员时会习惯性地偏向于用得顺手、易于掌控的陪审员。一些法院甚至将陪审员分派到各个业务庭，成了某个部门或某个法官的专职陪审员。而且人民陪审员的任期为五年,不禁止连选连任, 法院自然也青睐于任用法律素质与专职法官相差无几甚至更高的陪审员。这样就造成了一些陪审员成了法院的庭上常客，有所谓的“编外法官”等称呼，而与之相反的是，有近乎大半的陪审员却从未参加过陪审，常年坐着冷板凳。严重的两极分化可能造成了新的“司法权力垄断”的危险，一些陪审员逐渐走向职业化道路，这就违背了人民陪审员制度设立的初衷，使人民陪审员逐渐脱离了人民群众群体，二者之间产生了距离和隔阂，人民群众对人民陪审员的信任感也将随之消失殆尽。而且人民陪审员“民间化”和“非职业化”特点的消退，必然导致专业化趋势，陪审员将很难从社会道德标准和人民情感角度对案件进行评断，而这恰恰是人民陪审员制度需要克服的不足和缺陷。另一方面，人民陪审员职业化后与法院和法官的关系发生了改变， 人民陪审员的独立性被削弱，变成了依附于法院和法官的附庸品，人民陪审员在案件审理中也就无法起到实质性的监督作用。（1）

    3．人民陪审员监管趋于真空化

    人民陪审员在参审过程中享有与审判员同等的权力。从权力制衡的角度讲，有权力就必须要有约束，否则权力就犹如脱缰的野马难以控制。审判实践中，法官们行使审判权不仅受到各种制度的约束，承担着错案责任追究的风险和绩效考核的任务，而且常年接受各种廉政文化的熏陶，加之社会舆论对司法的关注度比较高，法官的一举一动都被置于聚光灯下，法官队伍整体上防腐拒变的意识都比较强。而人民陪审员的法律素质参差不齐，有些陪审员自身的法律素质本就不高，守法意识较为薄弱，而且社会关系比较广泛，容易受人情世故的牵绊，但因其不是专职司法人员，缺乏严格的纪律和制度约束，日常对陪审员的培训内容又多为法律业务训练，鲜有政治理论、纪律作风方面的培养。自律不齐、他律不严的现状很难保障人民陪审员的廉洁性，极易产生司法腐败，影响司法公正。

    4．人民陪审员选任趋于精英化

    《人民陪审员制度试点改革方案》主要内容的第一点就明确了人民陪审员的选任条件和排除人员，并规定人民陪审员的选任应当注意吸收普通群众，兼顾社会各阶层人员的结构比例，注意吸收社会不同行业、不同职业、不同年龄、不同民族、不同性别的人员，实现人民陪审员的广泛性和代表性。广泛的代表性是人民陪审员的民主本质。然而，在司法实践中法院往往倾向于遴选那些文化素质高、学历高，比较熟悉法律业务，能够在知识和情感上与法官实现互补的人民陪审员。所以大多数基层法院人民陪审员的来源都集中在政府工作人员、教育工作者和村干部，其中党员和领导干部更是占绝大多数。而且很多法院为避免重新选任、培训陪审员的繁杂，同时出于对陪审员在实践中的熟悉和信赖，在陪审员任期届满后往往延长陪审员的任期，这就使得那些基层经验丰富、群众基础稳固、法律业务能力突出的人被排斥在外。结构不合理，行业不均衡，选任范围小、更新换代慢等现象违背了人民陪审员制度民主的本质，无法体现其广泛性和代表性。

    5．人民陪审员参审过于狭窄化

    我国法律规定，陪审员参与审理的案件范围为社会影响较大的一审刑事、民事和行政案件。然而“社会影响较大”这个概念却过于宽泛，导致人民陪审员对参审范围无法准确理解与把握，常常不会自己主动要求参与案件审理，处于被动待选的地位，而当事人又无要求陪审员参审的权利，是否邀请人民陪审员参与陪审的主动权掌握在法院手中。而一些基层法院对陪审制度认识不足、重视不够，有些法官对陪审员的司法能力又持怀疑态度，对于陪审员参审范围的选择以便于法院工作为唯一出发点，存在随机性和目的性。参审案件范围小，导致人民陪审员的司法工作实践经验得不到积累，审判能力得不到提升，久而久之，制度也就形同虚设。

    二、区分事实审与法律审的必要性分析

    综合分析以上问题，我们不难看出影响陪审员制度发展的很重要一个因素，即是陪审员的司法能力难以满足法律赋予的同审同判的职权。在司法改革的大背景下，陪审员参审机制区分事实审与法律审显得十分必要和重要。

    （一）从人民陪审员的司法能力上分析

    审判活动包括事实审和法律审两个组成部分。法律审并非只是法律条文简单的选择、适用过程，它是指法律上对特定的事实或行为进行评价，需要在法律之间进行比较，然后运用法律规则、法律解释予以充分推理的思维过程。而这种思维能力的养成并非一朝一夕之功。绝大多数人民陪审员没有法律专业学习的背景，仅通过岗前几次培训、观摩及履职前个人的了解与自学，难以形成职业法官长期积累起的思维模式和法律技能。因此，在法律适用问题上陪审员具有先天的劣势。而对于事实的认定就不具备严苛的专业性，只要具备基本的认知能力，往往能够作出与客观事实基本一致的判断。而且陪审员具有社会经验丰富、阅历深、知识广等特点，在对事实问题进行判断的时候，不会按照法官固定的思维模式，而仅以社会的基本价值观、朴素的道德观和平民化的是非观来作出感性的事实认定。从这点上看，陪审员的优势显然是法官们无法比拟的。正是因为陪审员与法官在思维模式和知识构成上的差别，才要求在二者之间进行科学的分工，各司其职、各尽所能，真正发挥民间智慧的作用。

    （二）从人民陪审员的职能定位上分析

    陪审制度作为人民参与司法的一种途径和方式，其本质在设计之初就被冠上了民主的属性。它主要承担着在司法程序中导入民意和通过权力分割来实现对司法权的制衡与监督的功能。正如法国学者托克维尔精辟地论述，陪审制度因发挥两种作用而存在，即作为司法制度而存在与作为政治制度而存在，而陪审制度首先是一种政治制度。而民主的对应的应当是广大的人民，而并非精英群体。如果以司法能力为标尺来遴选陪审员，强迫人民陪审员拥有和法官一样的业务素质，那这不仅是对陪审制度的错误理解，更是对陪审制度的毁灭性破坏，最终影响到的是司法民主的实现。区分事实审与法律审可以降低陪审员的准入门槛，不但可以让人民陪审员在参审案件中逐渐找到自己的价值所在，真正体现民主的本质；而且可以让法官专注于对法律问题进行论证，从而避免了来自事实问题上对判决正当性的诘问，降低涉诉信访案件的发生率。

    （三）从司法规律和法治精神角度分析

    我国的陪审员制度是典型的参审制，要求普通人和专业法官同审、同议、同判，龙宗智教授认为“参审制最大的误区，就在于让非专业法官解决法律专业性问题，因此而违背了诉讼的规律”。而且它还违背了法官独享审判权的法治精神。我国宪法明确规定了人民法院独立享有国家审判权力，不受行政机关、社会团体和个人的非法干预。司法独立是法治的基石。其基本内涵是法律赋予法院的审判权是专属性的权力，它属于且仅属于人民法院，只能由法官来行使，其他人员都不得行使审判权。陪审员与法官享有同等审判权的制度设计，缺乏法律根据，而且与宪法和法治精神相违背。所以，人民陪审员参与案件审理区分事实审与法律审，是把司法决断权还与法官的必由之路。

    三、人民陪审员参审案件职权改革的实现路径

    要实现法律审与事实审的区分，首先必须弄清楚事实审与法律审的概念和界限，然后才能在此基础上探寻适合我国国情的具体程序和模式。

    （一）法律审与事实审区分的界限

    在一般情况下，事实是指实际发生的事情、事件及通常存在的有形物体或外观，具有确实的客观真实性，而非仅仅是一种推测或假定，它不以人的意志为转移。而事实审就是运用证据规则对有效证据进行质证分析，将客观事实尽量还原成为法律事实的过程。法律是指由国家通过立法的方式确定的社会行为规则和责任规则，是人们事先预定和设想的行为规范。法律审则是根据国家法律对特定法律事实进行评判的过程。判断某一事实或行为是否存在属于事实问题,而判断某一事实或行为是否具有法律上的价值属于法律问题。前者是一种客观上的认识判断，后者是一种法律上的价值评判。在理论上，我们可以对事实审和法律审作上述区分，但在实践中，二者之间的界限却混合不清。有些事实的认定，需要运用法律规则来推论，而有些法律判断，又是一种事实的推断。所以，具体操作中，应当赋予审判长对事实问题和法律问题予以界定的权力，并由审判长确定案件事实争议焦点，引导人民陪审员围绕案件事实认定问题发表意见，并对与事实认定有关的证据资格、证据证明力、诉讼程序等问题及注意事项进行必要的说明，但不得影响人民陪审员对案件事实的独立判断。

    （二）法律审与事实审区分的模式

    在英美法系国家，在有陪审团参加审理的刑事和民事案件中，陪审团就诉讼中的事实问题进行裁断；法官在陪审团认定的事实基础上决定有关法律问题。我国的陪审制度要借鉴西方国家这种分权模式，但不能照搬照抄，而是有限的分权。在分权的过程中需注意以下几个问题：

    1.事实审并非是专属于人民陪审员的权力

我国是陪审形式是参审制，不同于西方国家的陪审团制，而且我国的司法传统历来比较重视实体公正，人民陪审员的参审权要保障，但司法的公正性也必须要有制度支持。所以四中全会决定仅提出了人民陪审员“只参与审理事实认定问题”，并没有否定法官对案件事实认定的权力。而是由人民陪审员和法官共同负责对案件事实的认定，按照合议庭的议事规则，法官与陪审员享有平等的票决权，并遵从少数服从多数的民主决策形式来认定案件事实，但是合议庭的不同意见应当写入笔录。

    2.事实审认定事实错误情况下的救济途径

在实践中有可能出现多数陪审员意见与法官意见不一致，而法官又认为人民陪审员预决的事实违反了证据规则和法律规定，如果据此做出判决可能导致适用法律错误的，审判长可以召集其他人民陪审员组成陪审团对案件事实进行讨论，讨论意见仅作为合议庭二次合议时参考；如果合议庭依旧存在重大分歧，审判长可以提请院长决定是否提交审判委员会讨论。但是，这只能作为特殊情况下的救济途径，不能随便启动，适用时应以必要为原则，且必须同时符合以下条件：一是必须是事实认定上的重大分歧，二是必须是因事实认定明显违反了证据规则和法律规定，三是因事实问题的认定可能导致适用法律错误，才可以由审判长提请院长决定是否提交审判委员会讨论。

    3.陪审员参审的形式

    要真正把陪审员事实审落到实处，还要完善陪审员的参审机制和合议机制。坚持“同审、同议”的同时，要加强法官对陪审员庭审中查证事实能力的指导，总结争议焦点，并围绕争议焦点拟定好问题题纲供陪审员参考，经过一定时间的庭审训练后，陪审员要逐步积累自己把握庭审的能力，学会如何指导当事人举证、质证，并科学地运用证据规则来认定事实。此外，陪审员只参与事实的认定并不代表人民陪审员不可以对案件的处理提出意见建议。人民陪审员还是可以根据法律的基本原则、道德精神和基本社会正义对法律适用提出意见建议，法官在适用法律时必须认真予以考虑，如果不予采纳的，应当给陪审员合乎道理的解释。这样就能在司法制衡中又不失去人民智慧的宝贵活力，可以最大功效地发挥人民陪审员的价值。