摘要：三项重点工作是当前人民法院的工作的重要指针，作为人民法院前沿阵地的立案信访窗口，其功能进一步加强，在三项重点工作中理应承担更重要的作用，但如何使法院各个部门更加协调，更好提升人民法院的司法能力，就必须把握好自己的功能定位。

    关键词：立案信访窗口   功能  强化  定位

    最高人民法院院长王胜俊指出，深入推进三项重点工作，贯彻落实是关键。【1】作为人民法院前沿的立案信访窗口，是连接人民群众与人民法院的桥梁与纽带，对推进三项重点工作具有举足轻重的地位，如何发挥好自己的作用，就必须进行正确的自我认识，进行正确的功能定位。下文笔者就此谈谈自己的体会。

    一、立案信访窗口的发展

    立案信访窗口是历史的产物，原来立案权分在不同的部门，有的是每个庭室有专门的立案部门，有的地方是法官可以自行立案，这种立审合一的模式，有时可以快速进入审判程序，但是不利于法院公正审判，难以预防腐败。国内第一个专门从事立案工作的机构—— 深圳市中级人民法院立案庭自 1991年 11月 27日成立，尔后迅速扩及到广东省、中国南部省份以至全国。立案庭迎来了自己的春天，成为了真正的“立案、审判与执行”人民法院运作三架马车之一。

    信访窗口，更是近几年发展出来的一个部门，主要是解决全国各地涉诉信访问题。近年来，涉诉涉法信访人数的不断增加，据最高人民被法院不完全统计：2003年到2007年来信来访达到1876.4万件（人），最高人民法院五年来办理的涉诉信访同比上升11.69%，在“涉诉信访一直在高位运行”【2】涉诉信访工作涉及广大民众的切身利益，通过接待信访，能听到社会底层的声音和意见，历来被认为是司法民主的一种特殊形式，是上级法院监督下级法院的重要手段。【3】

    所以，信访窗口作为人民法院与人民群众连联系的桥梁，成为人民法院接受群众监督，转变司法作风，矫正冤案、错案的最重要的渠道。它应运而生并且承担着越来越重要的职能。

    二、立案信访窗口的功能强化

    最高人民法院院长王胜俊在致全国法院“立案信访窗口建设窗口”经验交流会议的信上强调：“立案信访窗口”是人民群众表达诉讼法需求、开展诉讼活动、寻求司法公正的重要场所，是人民法院问需于民、问计于民、问政于民的重要途径，也是人民法院坚持“人民性”，  开展“人民法官为人民”的重要载体。【4】

    最高院把立案信访窗口建设提升到一个政治的高度，作为人民司法的重要特色，并且制订了《关于进一步加强人民法院“立案信访窗口”建设的若干意见》，旗帜鲜明地规定了人民法院立案信访窗口的八项功能，即“诉讼引导功能；立案审查功能；立案调解功能；救助服务功能；查询咨询功能；材料收转功能；判后答疑功能；信访接待功能。  

    显然，立案信访窗口功能在原来的基础上不断地强化，并且非常完备，切实地推行标准化，将能体现中国法院的社会主义特色，能够较好地应对当前矛盾凸显的社会形势，最终化解各种矛盾，求得社会的进一步发展与稳定。

    三、立案信访窗口强化的意义

    立案信访窗口的功能进一步强化，使人民法院内部分工更加明确，其意义非常明显：

    （一）有利于强化立案信访窗口的队伍建设，打造一支“公正、廉洁、亲民、高效”的法官队伍。

    立案信访窗口是法院的前沿，是人民群众启动诉讼程序的开端，没有一支高素质的队伍，就不可能取得人民群众的信任，司法的权威定然大打折扣。所以，立案信访两窗口的建设，人员的安排是关键的一环，最高院很重视人才的建设，把人才的标准定位为“政治坚定、业务精通、纪律严明、作风优良、品质高尚”，特别强调两大窗口应该是锻炼人才的地方，“实行定期轮岗，初任法官和拟任中层领导职位的人员应该到立案信访窗口锻炼”【5】，把立案信访窗口作为提炼人才的摇篮。

    （二）有利于加强内部监督，使人民法院各庭室良性互动。

    法院的审理与执行向来是法院的工作中心，审判权与执行权对于当事人来说至关重要，但是权力无监督就会造成“权利容易使人腐化，绝对的权力绝对使人腐化”【6】的结果，所以必须进行有效地监督，正如孟德斯鸠所言：“从事物的性质而言，要防止滥用权力，就必须用权力制约权力。”【7】

    立案信访窗口与审判、执行业务庭室既是分工合作的关系，又是重要的监督关系。它是审判、执行的起点，它的立案日期的确定、排期分案使“立审执”的分离，可以从源头上杜绝“关系案、人情案”，并对法院的审判执行的期限进行前程监督，是所有过程更加透明，是促进公正廉洁司法的关键一环。

    （三）有利于加强人民法院加强能动司法，不断进行社会管理创新。

    由简单的立案审查、查询咨询及材料收转功能，延伸为诉讼引导、判后答疑及信访接待功能，加强立案释明与判后答疑，化被动接受为主动服务，了解人民群众的司法需求，践行了“人民法官为人民”承诺，是当前社会矛盾出现新情况，诉讼案件急剧增加的重要应对策略。

    创新是民族进步的灵魂，是解决新问题新矛盾的有效方法，立案信访窗口功能的强化，是人民法院创新社会管理模式的重要举措，必将发挥其领头羊的作用。

    （四）有益于从源头上化解社会矛盾。

    立案信访窗口强调司法救济，保障人民群众的诉权，而且方便人民群众，加强诉前调解，快速解决人民群众事实清楚、证据充分、责任明确、争议不大的案件纳入诉前调解的范围。

    可以说，立案信访窗口功能的强化与三项重点工作具有很大的契合，立案信访窗口作为连接人民群众与法院审判与执行工作的桥梁，必将在三项重点工作中但当重要角色。

    四、立案信访窗口在三项重点工作中的功能定位

    人民法院的每一个部门，都具有重要的地位，立案信访窗口处于人民法院行使审判权的最前沿，角色定位不清或者功能紊乱，必将导致司法公信力的下降。那么立案信访窗口在法院完成三项重点工作中，到底应该处于什么位置，但当什么角色呢？

    本人认为：一要防止缺位，即立案信访窗口怠于履行自己的职责，消极应对人民群众的司法需求，被动进行一般的材料审核工作。二要防止越位，立案信访窗口有自己职责，一般而言不能越俎代庖进行实质审查，比如有的案件的诉讼时效问题，不能在立案审查中就认为已超过，以“不予立案”代替“驳回诉讼请求”，而应该立案后由审判庭审理后认定。

    但是，立案信访窗口在目前而言，功能不断加强，人数不断增多，承担着更多的职责，在推进三项重点工作中担当非常重要的角色，应该在下面几个方面加强：

    （一）加强立案释明与引导功能，满足人民群众司法需求。

    中国的法律服务远远跟不上世界发达国家，就律师队伍而言，避开素质不说，但就数量而言，美国律师队伍最庞大，占整个世界律师的70左右，每十个人就有一个律师，而我国2009年的律师总数为14万，每9000个中国人有一个律师。【8】而中国的经济发展带来了利益的分化与矛盾，社会民众的法律服务的需求很大，特别是中西部地区，人民群众的司法需求与落后的经济文化发展现状冲突严重，许多当事人法律知识缺乏，但是律师代理或者法律援助较少，很多人民群众缺乏对法律相关知识与法院审判程序了解，一味强调当事人对抗主义会使实质正义大打折扣。

    所以，在立案审核阶段加强立案释明，有利于当事人诉权的保护以及法院诉讼程序的顺利开展。立案窗口理应担当引导员角色，让人民群众了解法律，提高法律意识，增加法律知识，这必将增强的人民法律信仰，树立司法权威，减少并避免涉诉上访问题，从根本上化解社会矛盾的需要。

    （二）严格把握好立案登记关，既保护人民群众诉权，有防止烂诉。

    立案实行登记制还是严格审核制是当前立案工作正义的焦点之一，有学者认为：中国完全具备了实行立案登记制的现实基础。【9】 也有的主张：登记制不符合我国国情，极易造成“诉讼爆炸”，实现有的司法资源不堪重负，进而影响司法的公正与效率。【10】笔者认为，就中国目前而言，人民群众的法律意识不是很强而是很弱，正如陈燕萍法官所言：不是迫不得以是不会来打官司的。之所以产生诉讼爆炸，造成案多人少的局面，是因为中国目前的非诉讼纠纷解决机制还不完善，社会中介组织还不发达，法官人数不是少了而是应该慢慢缩减。

    在立案阶段进行登记制，对案件进行有效地分流，把一部分不属于法院管辖的案件可以进行解释，指导当事人按另外途径解决，对一部分案情简单、标的较小的案件可以采取诉前调解方式快速解决，把较少的案件纳入法院审理渠道，这样避免滥诉，避免司法资源的浪费；二是保护当事人的权利，为当事人正确地保护好自己的权利，提供正确的路径。

    （三）构建诉前调解网络，延伸法院社会职能。

    立案信访窗口的功能在不断强化，其中一项就是诉前调解功能，无论是三调联动，委托调解还是法院附设的调解，都是把审判的过程前移，让一部分案件在立案后立即启动调解程序，快速解决当事人的纠纷，这样有利于把一些案情简单、数额较小、争议不大的案件快速解决，有利于案件当事人因审理程序繁琐带来的资源浪费和精神困苦，基层人民法院案多人少的困境。

    事实证明，调解做得好的法院也是人民群众满意的法院，如2010年湖南省优秀法院的民事案件调撤率达89.27%，而诉前调解可以第一时间到达事发现场，当场解决纠纷，有的法院开展法官进社区等活动，使很多案件解决在诉前阶段，对于维护社会稳定，构建和谐社会具有很大的作用。

    立案庭法官参与或指导诉前调解工作，是构建大调解格局的重要一环，延伸了法院的既有功能，深得人民群众的满意，为当事人服判服法打下基础。

    （四）监控人民法院案件审执流程，做到阳光司法。

    胡总书记在十七大报告中强调：“保权利正确行使，必须使权力在阳光下运行”，温家宝总理也强调：“阳光是最好的防腐剂。”

    立案窗口是人民法院审理案件的龙头，不仅对案件进行初步的审核，比如确定案由，可以让审判庭了解案件的大致情况，另外还承担开庭排期和文书送达的任务，有的法院的结案要求立案庭进行审核，这样立案庭从整体上把握了审理的期限，可以监督其他庭室尽快结案。

    信访窗口是人民群众交流的桥梁与纽带，它一方面解答一部分人民群众的法律问题，另一方面听取人民群众对人民法院的建议与意见，通过领导值班进行转达，可以督促其他部门尽快满足人民群众的需求。

    （五）加强诉前疏导与诉后答疑工作，做好息诉息访工作。

    朱苏力教授曾引用一副对联，上联是：“莫寻仇，莫负气，莫听教唆到此地，费心费力费钱，就胜人终累己”【11】，就诉讼的动因而言，中国现在的当事人较为复杂，有时为一气之争可以打上10多年的官司，所以，立案庭的法官要有较为全面的心理学等知识，热情对待当事人，可以减少部分诉讼、对抗情绪。

    笔者在立案庭工作8个月，据自己的浅见，前来立案信访的当事人有几种情况：一是为解一时之气，或者被别人激将来法院，本心并不是想打官司，仅仅想找一个诉说的地方；二是有部分当事人对法律知识了解甚少，对法院的审判程序缺乏了解。三是确实知道自己的权益受到侵害，为保护好自己权利。四是，对法院的判决不能正确的理解，只要是不利于自己的判决就不服气。

    立案信访窗口就应该做好解释员的工作，耐心细致解释，有时当场可以让一部分当事人不起诉，有时能让当事人对法律知识有一定的了解，特别是对诉讼权利义务及诉讼风险的释明，可以为今后当事人承担不利于自己后果打下基础，最重要的是通过判后答疑的方式，让一部分当事人增加对人民法院的信赖，做到胜败皆服！

    （六）做好诉前财产保全与证据保全工作，努力为审执服务。

    立案庭在立案审查时还有一项重要的职责就是为今后的审判与执行服务，比如诉前证据保全制度就有利于公正的审判，对于关键证据的及时保全，可以让审判法官更好地认清事实，做出公正的判决。诉前财产保全制度，往往可以通过对被申请方的财产冻结等形式，促使被申请人主动履行义务，或者有利于法院判决后的强制执行。

    总之而言，立案信访窗口在法院整个机构中作用不容忽视，它功能的强化不是偶然的，适应当前社会的需要，符合中国的国情，假若能以推进三项重点工作为契机，必将成为司法改革最光亮的一环！

引文：

【1】引自杨树明，《深入推进三项重点工作 实现人民法院新发展》网址http://www.chinacourt.org/public/detail.php?id=405698）

【2】转引自郑志伟、江华、舒东龙《缠诉的透视》，见《科学发展观视野中的审判理论与实务问题研究》，康为民主编，哈尔滨工程大学出版社2009年版，第86页。

【3】引自彭军《变“批发”为“消化”—法院涉诉信访工作新机制之构建》，《科学发展观视野中的审判理论与实务问题研究》，康为民主编，哈尔滨工程大学出版社2009年版，第115页。

【4】引自王胜俊《致全国法院“立案信访窗口”建设经验交流会议的信》，网址http://www.chinacourt.org/public/detail.php?id=379694&k_title=致全国法院“立案信访窗口”建设经验交流会议的信&k_content=&k_author=

【5】见百度百科，最高人民法院印发《关于进一步加强人民法院“立案信访窗口”建设的若干意见（试行）》通知，网址http://baike.baidu.com/view/3455051.htm

【6】见（英）霍布斯：《利维坦》，商务印书社1986年版，第72页。

【7】见（法）孟德斯鸠：《论法的精神》上册，商务印书社1982年版，第154页。

【8】见《分析：我国律师行业基本状况》， 金桥司考资料网  http://www.falvedu.com 2009年10月25号。

【9】见郑志伟、秦飞雁《民事立案机制改革的回顾与反思》，康为民主编，哈尔滨工程大学出版社2009年版，第432-438页。

【10】见刘坤：《民事案件立案的几个问题》载姜兴长主编《立案工作指导》，人民法院出版社2004年版，第12页。

【11】见朱苏力：《曾经的司法洞识》，转自《读书》2007年第4期。