司法建议是我国人民司法工作创制出的一项重要制度，在长期的司法实践中发挥了积极的作用。近年来，随着社会主义司法理念的总结与确立，该项制度被界定为社会主义能动司法理念的重要体现。自最高人民法院发出《关于进一步加强司法建议工作为构建社会主义和谐社会提供司法服务的通知》（以下称《通知》）以来，全国各级法院围绕这一主题展开了积极的探索。
一、司法建议权基本理论
对于司法建议的概念，众说纷纭，莫衷一是。笔者认为，司法建议是指人民法院在办理案件过程中，针对案件中有关单位和管理部门在制度上、工作上所存在的问题，发现损害国家、社会和其他公民合法权益的情形，但又不属于自己的权限范围时，在处理案件的过程中，建议他们健全规章制度，堵塞漏洞，进行科学管理，提出改进和完善管理工作的建议。从这一定义可知，提出司法建议是人民法院行使司法权之外的行为，司法建议不像裁判文书具有强制执行的效力。目前提出司法建议已经成为法院进行法制宣传，扩大办案效果的一项重要工作。
司法建议具有以下特点：第一，它是人民法院实现审判职能的一项措施或方式，也是参与社会治安综合治理系统工程的一个重要手段，而不是人民法院的法定职权。第二，司法建议属于建议性质，它不具有法律效力，也不存在执行问题。第三，司法建议并非案件审理的必经程序。在审理案件时，针对案件的不同情况，有提出司法建议的必要就提，没有必要一案一建议。
二、司法建议的价值探析
司法建议是具有中国特色的司法现象，它是中国司法体制、司法文化和社会发展情况共同作用的结果。产生于中国语境下的司法建议制度是回应社会现实的需要，因而具有重要的司法价值。
（一）有利于充分发挥司法功能，提高司法效益
人民法院司法的基本功能在于通过审判和调解方式解决纠纷和打击犯罪，司法建议的提出是司法权行使之外的活动。然而，由于提出司法建议正是在审判和调解过程中所获得的信息基础上进行的，因此司法建议可以看作是司法功能的延伸和拓展。
司法效益是指司法领域的成本与收益、投入与产出的比例关系。司法效益不仅是指司法经济效益，还包括司法政治效益、司法社会效益及伦理效益。司法过程中的成本投入，包括当事人的时间耗费、物质投入、各种费用开支，包括法院的人力投入、时间投入，同时也包括因诉讼导致的当事人在社会上的名誉损失、被信任感降低、商业秘密外泄等。司法过程的收益，既包括通过裁判使当事人实现经济利益，挽回经济损失，也包括通过司法活动保护合法的社会关系，维护法律秩序，对社会起到预防犯罪，抑制、疏导纠纷的作用。法院在审判过程中，发现侵害国家、个人合法权益的行为，而又不是属于自己的职权管辖范围时，如果做出司法建议，就要增加法官的时间投入，但产出增加既包括避免有关问题得不到及时发现和处理而可能造成的重大损失，又包括有关单位和个人不用调查、揭示相应问题所省去的人力、物力。由于法官制作司法建议书所需的有关信息在案件审判阶段已经获得，所增加的额外时间投入主要是拟写建议书文字处理的时间，这与可能避免的损失和为其他单位节省的人力、物力相比，其成本是微乎其微的。因此，司法建议书的制作明显提高了司法效益。
（二）有利于增强司法为民理念，提升司法的公信力
司法公信力是一个具有双重维度的概念。从权力运行角度，司法公信力是司法权在其自在运行的过程中以其主体、制度、组织、结构、功能、程序、公正结果承载的获得公众信任的资格和能力；从受众心理角度，是指社会组织、民众对司法行为的一种主观评价或价值判断，它是司法行为所产生的信誉和形象在社会组织和民众中所形成的一种心理反应，包括民众对司法整体形象的认识、情感、态度、情绪、兴趣、期望和信念等。
在社会大众的文化心理当中，法院就是主张正义的地方，法官就是制止违法、维护法律秩序守护神。在长久积淀的行政色彩强烈的司法文化的影响下，法官角色背负了民众过多的期待，如果法院以制度的理性为由对抗民众“过分”的情感要求，必然严重伤害民众的法感情。如果司法过分独善其身，对在审判中发现的而又不是自己的职权范围内的问题装聋作哑，反而会损害其权威，降低司法的公信力。如果法院对司法权之外的违法违规行为完全保持沉默，则无法满足社会对法院的心理期待，有损司法的公信力。司法建议的价值正在于它是以柔性的方式缓和这种紧张关系。在具有中国特色司法文化影响下的中国法官，司法建议制度正是中国法官尊重和珍惜公众对司法依赖的具体表现。
（三）有利于减少或缓和社会矛盾，促进社会和谐
社会主义和谐社会是安定有序的社会。司法工作对构建和谐社会所起的作用主要表现在两个方面。第一，通过审判和调解化解矛盾、解决纠纷，使失范社会关系和社会秩序恢复到正常状态。第二，司法机关对案件审理过程中发现的可能影响社会和谐的隐患或因素提出建议，并督促相应单位或个人予以纠正，从而杜绝纠纷的再次发生，防范于未然。因此，新时期和谐社会对于司法的要求，不再仅仅是单一的最大程度实现个案的公平与正义，同时也需要就审判工作中发现的有关单位在工作方法、管理体制、规章制度等方面存在的重大问题，及时提出司法建议，从而有利于促进机关单位加强管理、堵塞漏洞、防范再犯、改进工作；有利于延伸司法审判职能，实现审判的法律效果与社会效果的统一；有利于维护社会稳定，促进和谐发展。《最高人民法院关于进一步加强司法建议工作为构建社会主义和谐社会提供司法服务的通知》已表明法院自身已充分认识到司法建议对于和谐社会建构的重要价值。
三、司法建议价值的实现路径
中共十六届六中全会作出的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》以及《最高人民法院关于进一步加强司法建议工作为构建社会主义和谐社会提供司法服务的通知》已经为我们重构司法建议制度提供了宏观的社会背景和历史性机遇，完善我国司法建议制度，不仅需要理念上的更新、立法上的完善，而且还需要辅之以一套配套衔接的制度，从而真正使我国司法建议制度化、规范化、法律化，为构建社会主义和谐社会提供保障。
（一）前提：更新司法建议理念
司法理念是人们在认识司法活动客观规律过程中所形成的价值观念，是指导社会主体参与或评价司法活动的思想准则。司法理念是司法制度的核心和基础，一国的司法制度归根结底是在理念基础之上建构和运行的，理念指导制度设计并从根本上规定了制度的运行和发展。因此，完善我国司法建议制度，首先必须让司法机关和社会公众对此树立正确的司法理念，使司法机关以及社会公众对司法建议工作的性质、目的、地位等有着一致的认同，从而以这种理念的趋同指导司法建议工作的进行。人民法院就审判过程中发现的问题提出司法建议是属于司法服务还是司法监督管理的范畴，这是事关理念的重大问题。不同的理念指导下，司法建议发生的效果会又很大的区别。如果将司法建议活动理解为法院对有关单位事务进行监督管理的手段，则不符合中立、消极和被动的司法精神，同时违背司法建议制度的初衷。《通知》指出：“司法建议作为化解矛盾纠纷、提高社会管理水平的司法服务手段，是人民法院审判职能的延伸……”。可见，司法建议是人民法院为社会提供司法服务的手段。司法建议在构建社会主义和谐社会中具有不可替代的地位。只有司法机关和社会公众都具有了以上司法理念，方能更好执行司法建议制度。
（二）根本：完善司法建议制度
虽然《最高人民法院关于进一步加强司法建议工作为构建社会主义和谐社会提供司法服务的通知》有利于全国各地司法机关统一实施司法建议活动，然而该《通知》毕竟不是法律，司法建议制度的真正实施和完善还需要我们进一步修改立法，通过立法的形式使得司法建议制度化、法律化，从而使得司法建议的实施有法可依，“师出有名”，不再有“多管闲事”之嫌。
修改立法首先应该是在三大诉讼法中都明确规定人民法院的司法建议权。首先是刑事诉讼法中也应该规定人民法院的司法建议权，在刑事审判中人民法院同样能够发现相关单位或个人存在的问题或隐患的，实践中人民法院就此作出过司法建议并取得了不错的效果；其次是在三大诉讼法中应将司法建议制度规定在总则部分或另行提前专章规定，以示司法建议的重要性以及司法机关在整个诉讼过程中都可以作出。再次应该在法律中明确规定司法建议的主体、地位、内容、形式以及司法建议的程序和司法建议的效力，同时还必须规定作出司法建议的人民法院以及接受司法建议的相关单位的职责和相应法律责任，并且还应规定接受司法建议的单位或个人应该将处理结果告知人民法院。此外对司法建议活动的时限也应予以明确，只有这样，才能使司法建议制度真正纳入法制的轨道。
当然，目前在法律没有修改前，可以考虑由最高人民法院根据法律规定作出一个扩大的司法解释，规范司法建议的“度”和适用方法，暂时作为全国法院行使司法建议权的一个统一的基准。从而让司法建议不再游离于法律之外、各行其是。
（三）保障：配套制度的衔接
司法建议有了正确的理念，有了明确的法律依据，还得有配套制度的衔接方能保障司法建议工作的良好开展。结合司法实践，各级法院可以考虑建立如下制度：
1、建立司法建议考核和激励机制。为鼓励司法建议工作的开展，人民法院应该将司法建议的实施情况作为一项考核制度，要将司法建议活动引入法官的岗位目标考核，在对法官的工作考评中，把提出司法建议的数量、质量以及采纳情况作为考察法官能力以及晋级的一个项目。
2、建立司法建议审批、变更、撤销、备案制度。在法院内部，要建立涉及司法建议的审批、变更、撤销、备案等制度，司法建议首先应由案件承办人提出，如果是合议庭，还需经合议庭成员讨论决定，然后报分管院长提交审判委员会讨论审批，经批准签发后，还要建立相关的备案制度。在司法建议作出后，如发现本院的司法建议缺乏操作性或确有其他不当时，应予以变更或撤销，并及时通知有关单位。
3、建立司法建议送达、督促、反馈制度。司法建议文书制作出来后，要建立相应的送达与反馈制度，除送达被建议的相关单位外，必要时可以抄送被建议单位的上级主管机关，并且要求接受建议的机关在指定日期内作出反馈，以便人民法院对落实司法建议的情况进行监督，督促被建议单位落实整改措施。司法建议发出一定期限后，相关单位或个人对司法建议置之不理超过规定期限或拒不接受司法建议的，应继续向其上级主管部门或有关机关反映。如果接受司法建议的单位对司法建议提出异议时，人民法院应对有关问题重新核实并作出决定。
四、结语
当前，“化解社会矛盾的司法手段更加多样，司法方式更加便捷”是人民法院为构建社会主义和谐社会提供司法保障的主要目标和任务之一。而司法建议作为“化解社会矛盾的司法手段”中的一样，无疑将会在构建社会主义和谐社会中受到更多关注，各级法院应要求案件承办人必须认真对待审判工作中发现的问题，并从大局出发，及时发出司法建议，促进有关机关单位加强管理、堵塞漏洞、防范风险、改进工作，实现审判的法律效果与社会效果的统一。
