内容摘要：人民陪审员制度作为我国公民参与司法活动的基本方式，在保障司法公正、维护公民合法权益，促进依法治国方面具有深远的历史和现实意义。但是，现行关于人民陪审员的规定过于笼统，对于人民陪审员的资格条件和产生程序等问题没有具体规定，人民陪审员的素质难以保证，有的人民陪审员在庭审中难以真正发挥作用。改革和完善人民陪审员制度是当前司法改革的重要一环和新的起点。

   关键词：人民陪审员制度 完善 

   人民陪审员制度是国家司法机关吸收非职业法官参与审判案件，让民众参与国家审判权行使的一项重要的司法制度。人民陪审员制度作为一种公民直接参与司法的民主形式，它在保障公民的民主权利，维护和促进司法民主、司法公正、司法公开、司法独立、司法廉洁及加强普法教育等方面具有十分重要的意义。自2005年５月１日起，《关于完善人民陪审员制度的决定》（2004年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过）在中国正式实施。这标志着我国人民陪审员制度的进一步完善和规范。但对比一些外国的陪审制度和分析人民陪审员制度在实施中出现的一些问题，还不够完善、不够科学，而且与先行有关法律的规定相比，还存在不一致的地方，在实践中还将出现一些具体问题。为了让我国的人民陪审员制度能更好的体现我国司法民主, 保证司法的公正，人民陪审员制度还有待进一步地完善。完善我国人民陪审员制度，是推进司法体制改革的必然要求。本文将从以下两个方面进行探讨.

一、人民陪审员制度存在的不足

   1、缺乏宪法依据，法律规定不统一

   1954年颁布的我国第一部社会主义宪法第75条规定：“人民法院审判案件依照法律实行人民陪审员制度。”这是我国第一次以根本大法的形式规定了人民陪审员制度，并作为一项重要的宪法原则，人民陪审员制度进入辉煌时期。由于“文革”等原因1975年的宪法则取消了人民陪审员制度，而现行的1982年宪法中再次从条文上取消了人民陪审员制度，仅在三大诉讼法及人民法院组织法中作以规定且除刑事诉讼法外人民陪审员制度不再作为审判原则。在我诉讼法立法上是否作为基本原则而加以确定，三大诉讼法并不统一。仅《刑事诉讼法》在第13条“人民法院审判案件，依照本法实行人民陪审员陪审的制度”将人民陪审员制度作为一项基本原则加以确定。三大诉讼法及人民法院组织法对于人民陪审员在履行职务时，究竟是与审判员有同等的“权利”还是同等的“权利义务”及何种权利义务，规定各不相同且对于人民陪审员的称谓也不相同。在《行政诉讼法》中无人陪审员在履行职务时与审判员有何种权利义务的规定，称人民陪审员为“陪审员”。在《民事诉讼法》中“陪审员在执行陪审职务时，与审判员有同等的权利义务”，亦将之称为“陪审员”。而在《刑事诉讼法》及《人民法院组织法》中均规定：人民陪审员在人民法院执行职务，同审判员有同等的权利，此处被称之为“人民陪审员”。

作为人民陪审员制度最新的规范文件《决定》，是迄今为止第一部专门规范人民陪审员制度的单行法，其颁布实施对于完善我国的人民陪审员制度具有重要意义，规定了人民陪审员除不得担任审判长外，同法官有同等权利。但该规定只是全国人大常委会对陪审制度所作的粗浅规定，不仅立法层次不高，而且在很多方面也不完善。这在当今以依法治国为基本治国方略，以民主政治建设为基本纲领的形势下，不能不说是立法上的一种缺陷。　

    2、陪审范围规定不明确

   人民陪审员参与审理案件的范围规定太粗 。《决定》第2条规定：“人民法院审判下列第一审案件，由人民陪审员和法官组成合议庭进行，适用简易程序审理的案件和法律另有规定的案件除外：（一）社会影响较大的刑事、民事、行政案件；（二）刑事案件被告人，民事案件原告或者被告，行政案件原告申请由人民陪审员参加合议庭审判的案件。”该条虽对陪审的适用范围作了规定，但并不明确。首先，对于“社会影响较大”的标准比较含糊，缺乏可操作性。"社会影响较大的刑事、民事、行政案件"由人民陪审员与法官组成合议庭进行审理，这里"社会影响较大"的标准是什么？实践中，对于社会影响较大的案件，法院一般都会比较慎重，会因担心陪审员的审理水平影响案件的审判效果，而主观地以“社会影响不大”为由而不适用陪审，从而缩小了陪审的一审案件范围。其次，《决定》虽然规定了当事人有权申请人民陪审员审判案件，但并未对当事人申请期间及其程序等作出规定。在审判实践中，当事人申请人民陪审员参与审理的案件十分少见，绝大多数当事人并不了解自己有此项诉讼权利，法院也很少告知当事人有申请陪审的权利，造成了陪审制度适用的随意性，从而人为限缩了适用陪审的案件范围，导致该制度在实践层面被弱化，甚至成为一种制度摆设。有些地方法院即使适用陪审，多半也是为了弥补审判力量的不足，且人员相对固定，其实质也不过是以其充充人数而已，不能真正发挥人民陪审员的作用。　

   3、陪审员的条件与现实需求存在差距

   陪审员的资格问题。这是一个关于陪审员的民众性和现代案件专业性的矛盾问题。依据《中华人民共和国法官法》，初任法官的条件是，高等院校法律专业本科毕业或者高等院校非法律专业本科毕业具有法律专业知识，从事法律工作满二年。据说之所以这样规定，是希望精英治国，所以，全国统一司法资格考试，全国也曾经是一片叫好声。法官所从事的职业不同于一般的国家公务性管理，不同于一般的公务人员，是所谓“公堂一言断胜负，朱笔一落命攸关”。法院的地位及法官的责任决定了法官必须要有娴熟的法学理论知识、丰富渊博的社会综合知识、敏捷的思维反应能力和言词表达能力。而依据《决定》第2条，只要符合第4条规定的，拥护中华人民共和国宪法、年满二十三周岁、品行良好、公道正派、身体健康等条件，并且没有因犯罪受过刑事处罚的或被开除公职两种情况，在公民被推荐或自己提出申请后，就有可能经过基层人民法院会同司法行政机关进行审查后，就担负起生杀予夺的大权。而且，陪审员的本旨即在于以普通公民参与司法来对抗司法的专横，以公众的自然理性来平衡法官职业化的理性思维。因此，陪审员的来源必须是开放性的，而《决定》第5条却规定，人民代表大会常务委员会的组成人员，人民法院、人民检察院、公安机关、国家安全机关、司法行政机关的工作人员和执业律师等人员，不得担任人民陪审员。 以上规定导致懂法的不一定能担任陪审员，不懂法的倒可能参与其中。虽然《决定》第15条规定，基层人民法院会同同级人民政府司法行政机关对人民陪审员进行培训，提高人民陪审员的素质，但这种短期培训却无法让人民陪审员掌握必要的法律知识，奠定良好的法律功底，并形成合理的法律意识，积累审判实践经验的。

 但是随着社会经济的发展，案件的专业性和复杂程度大大超过了从前，对陪审员的要求在不自觉中提高了，这也是陪审制度走向衰落的原因之一。在实行参审制的国家都有参审员易受情感影响以及缺乏专业对口知识而不得不受法官指导，从而降低了陪审员的实际作用的现象。

    4、陪审员的权利义务不明确

   《决定》第1条虽然规定人民陪审员同法官有同等权利，但是具体究竟有哪些权利，是否还包括义务呢？《决定》对人民陪审员的权利义务依然规定不明确。按《决定》似乎人民陪审员拥有与法官一样的庭前查阅全部案件材料的权利，但实践中却难以落实。此外，《决定》第10条规定“依法参加审判活动是人民陪审员的权利和义务”，既然是义务就应有相应的处罚措施。在实践中人民陪审员迟到，甚至无故缺席的情况时有发生。甚至可能出现由于另一名人民陪审员的无故缺席，只好临时更换人民陪审员，致使审判人员、被告、公诉人、辩护律师及旁听人员在法庭上等待了近一个小时，严重的影响了审判工作的正常进行。 

    5、有效监督制度的缺失

    制约机制阙如，难保案件质量。人民陪审员参与审判在一定程度上能够防止法官的腐败和擅断，然而人民陪审员在参加审判的过程中也存在滥用审判权牟取私利的可能，特别是我国尚未确立英美法系那种“审判不间断”原则，更为少数陪审员以权谋私预留了制度空间。审判工作是行使专业性极强的司法权利。《决定》对违反职责的人民陪审员规定了免除职务或追究刑事责任两种处罚形式。但该规定并不能满足实践的需要，且其对人民陪审员的错案追究责任未作具体规定。《决定》规定人民陪审员依法参加审判活动，除不得担任审判长外，同法官有同等权利。并规定人民陪审员参加合议庭审判案件，对事实认定及法律适用独立行使表决权等权利。既然与法官享有同等权利，理应履行相同的义务，并承担相同的法律责任。而《决定》规定的处罚形式均属于事后防范，不能从源头上消除腐败并避免错案发生，使案件质量难以保证。在通常情况下，如果陪审员坚持错误意见，并不一定构成徇私舞弊，其承担错案责任的最坏结果不过是免去陪审职务，而与该人民陪审员一起组成合议庭的职业法官却要受严格的错案责任追究制度的制约。当案件被上级法院发回重审或被确认为错案时，承担责任的是法官，而拥有相同权利的人民陪审员却不承担相同的责任，这种制度的设计本身就缺乏公平性，不利于保障人民陪审员正确履行职责，也使案件审判质量失去保障。

二、人民陪审员制度的完善

   1、恢复宪法地位，完善陪审立法

   陪审制是一种关于司法民主的基本制度，必须有明确的宪法依据。宪法作为国家的根本大法，是对公民基本权利与义务的高度概括和体现，因此必须改变宪法关于陪审员制度的法律空白，在现行宪法中明确规定公民可以作为人民陪审员参与司法审判工作，并在宪法中规定，“人民法院审判案件依照法律实行人民陪审员制度。”以便恢复人民陪审员制度的宪法地位，也为完善我国陪审制度提供强有力的宪法依据。重新确立人民陪审员制度的宪法地位。确立人民陪审制度的宪法依据，使得人民陪审员制度拥有坚实的立法基础。应当在宪法中恢复确立人民陪审员制度，使其成为国家政治、社会、经济生活中的一项基本制度，促进司法机制的改革在宪法的轨道内健康有序地进行。

在确立人民陪审员制度在宪法中的地位的基础之上，将《决定》上升为由全国人大制定的《中华人民共和国人民陪审法》，并对三大诉讼法及人民法院组织法进行修改，使法律表述相统一。   《决定》虽然规定人民陪审员参审同法官享有同等的权利和义务，但对人民陪审员在执行职务期间具体的权利义务规定不明确。要通过制定人民陪审员法，对人民陪审员查阅案件材料、了解案情、参与庭审、参加合议庭合议、审判程序的监督权等事项进行明确规定，要对人民陪审员在审判工作过程中的义务、错案责任追究等作出详细规范。另外在诉讼程序上应加强对陪审员参加陪审工作的保障，如增加应当告知当事人有申请人民陪审员参加陪审的权利等。要进一步加强人民陪审工作，使其充分发挥应有的作用，必须通过立法来完善，通过制订详细的具体规则，增加实践中的可操作性。

    2、明确人民陪审员制度的陪审范围

《决定》中规定陪审员参审的范围包括社会影响较大的一审刑事、民事、行政案件，但对哪些案件属于社会影响较大，影响大小的衡量标准是什么，均应由法律作出明确界定。在这方面，我们应借鉴国外的立法经验，以法律形式对社会影响较大的案件范围以具体列举的方式作出规定，明确案件具有下列情形之一的，可认为属于社会影响较大：涉及群体性利益；当地群众普遍关注；涉案人数较多；当事人双方矛盾容易激化；涉及重大事项的行政案件；涉及未成年人保护的；其他社会影响较大的情形。

明确陪审案件的范围，赋予当事人无异议选择权。从诉讼效率和诉讼经济方面，并不要求所有案件审理都须人民陪审员参审.而哪些案件一定需要人民陪审员参审呢，为避免法官安排陪审员参审的随意性，维护当事人合法权益，有必要明确规定一定需要陪员参审的案件及可以参审的案件。而当事人对随机选出的陪审员在庭审之前，都要有无异议选择权，即不需要任何理由，可以要求更换陪审员。而在庭审开始时仍然享有回避申请权。给予当事人选择人民陪审员最大的权力。如果人民法院没有明确告知当事人有选择陪审员参加审判的诉讼权利，或者违背当事人意愿强行适用或不适用陪审，均不切合司法民主的本意，是对当事人程序性选择权的剥夺。如果当事人以此为由提起上诉或者申诉，法院应以违反法定程序为由将案件发回重审。　

   3、提高人民陪审员的素质

   审判是作为社会精英的法官依据法律作出公正裁判的行为。文化素质高、有专业特长，反映了法院对于社会精英的要求。从立法上完善人民陪审员的选任制度，把好进人关，提高人民陪审员的门槛，以保证人民陪审员的素质与现在《法官法》要求法官的素质达到基本一致。但从我国当前受教育程度看，高学历、专业强的人才毕竟是少数，如果对人民陪审员的资格、条件要求过高，就不可能实现“具有广泛的社会代表性”的目标。因此，对于人民陪审员的资格、条件，可参照《中华人民共和国法官法》对法官的要求条件，但对学历条件可适当放宽。从目前情况看，人民陪审员的文化程度差别较大，城市的人民陪审员文化素质相对较高，乡镇的人民陪审员文化素质相对偏低，但如果人民陪审员文化程度过低，法律知识匮乏势必影响案件审理的效率，因此，人民陪审员的文化程度不宜太低，应以高中为基准为宜。即担任人民陪审员的条件为：（1）具有中华人民共和国国籍（注：作为人民陪审员，必须对国家的政治、司法制度负有责任心，因此必须是本国国籍的公民）；（2）年满23岁-65岁；（3）拥护中华人民共和国宪法；（4）有良好的政治素质和良好的品行；（5）身体健康；（6）具有高中以上文化程度。以下人员不宜担任人民陪审员；（1）曾因犯罪受过刑罚处罚是的；（2）曾被开除公职的；（3）司法机关成员，包括法官、检察官、公安人员、律师等。

要采取各种方式对陪审员进行业务培训，定期更新人民陪审员的知识层面，提高他们的法律知识水平，并对人民陪审员进行必要的考核，持证上岗，保障人民陪审员在陪审过程中真实发挥作用。增加培训时间，在可能的情况下明确人民陪审员与法官的职能，明确规定在庭审调查中，法官负责主持和引导，人民陪审员负责审查证据，在评议裁决时人民陪审员主要评议事实问题，法官主要分析法律适用问题。 

   4、明确人民陪审员的权利义务

   关于人民陪审员的权利义务。对于人民陪审员的权利义务应充分体现广泛性、平等性。人民法院组织法第38条第2款规定：“人民陪审员在人民法院执行职务期间，是他所参加审判庭的组成人员，同审判员享有同等的权利。”权利：⑴在法庭上参与所有证据调查的权利；⑵通过审判长向原被告、被害人、证人、鉴定人发问的权利；⑶参加开庭审判本合议庭审理案件的权利；⑷在案件评议时有对案件事实的认定和处理提出自己意见的权利，当自己的意见和多数人的意见不一致时有保留意见的权利；⑸审判员平等的表决权；⑹请求审判长解释法律规定的权利。义务：⑴遵守法庭秩序的义务；⑵准时出席法庭，在审理案件时，不得离开法庭的义务；⑶忠于事实和法律，依法秉公办案的义务；⑷遵守审判机密，不得泄露国家秘密、商业秘密和当事人隐私的义务；⑸认真履行人民陪审员职责，不得无故拒绝到庭参与审判的义务。对无故逃避陪审义务的人，可对其进行罚款；⑹不得私自会见当事人，不接受当事人的吃请送礼，不徇私舞弊，枉法评议的义务。对那些在审判工作中故意枉法裁判或泄露审判机密的，以及对案件事实和证据不认真调查核实的，应依法取消其人民陪审员资格，同时依法追究其相应的法律责任。人民陪审员所在单位或雇主因人民陪审员参加审判活动而克扣或变相克扣其工资、奖金及其他福利待遇或终止雇用或威胁终止雇用的处以罚款。

   5、有效监督机制的建立

   权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。人民陪审员同样需要接受有效的监督，否则也难免其手中的权力被滥用。健全责任追究，有利于确保案件质量。《决定》第17条规定陪审员拒绝履行或不当履行陪审职务，违法审判、违法裁判时，人大常委会可以免除其陪审员职务，构成犯罪的，可以依法追究其刑事责任。其仅规定了免除职务或者追究刑事责任两种处罚形式，这显然是不够的 ，实践中应进一步健全陪审员责任追究制度：对陪审员无正当理由拒不履行职务或不当履行职务、不按规定时间参加陪审的，应给予警告、通报批评等纪律处分；拒不履行职务造成严重后果，或者无正当理由多次拒绝履行职务的，由人大常委会免除其陪审员职务，并由其所在单位给予其相应的行政处分，对于无固定单位的人民陪审员，则由公安机关对其进行行政处罚。对陪审员履行职务时违反审判纪律，或者滥用职权、徇私舞弊等造成错误裁判或者其他严重后果的，情节较轻的给予警告、通报批评，情节严重的由人大常委会免除其陪审员职务，并由其所在单位给予相应的行政处分或由公安机关给予处罚，构成犯罪的依照国家工作人员职务犯罪的规定追究其刑事责任。对于因陪审员故意或者重大过失而导致人民法院承担国家赔偿责任的，可视情节轻重由其承担部分或者全部赔偿费用。有了健全的责任追究制度，才能促使人民陪审员认真履行陪审职责，自觉抵制各种利益诱惑，抑制司法腐败，以公正与效率为价值追求，确保案件审判质量，从而发挥该制度应有的价值功能。